Home > Leisure & Hospitality > Contracteren met de gemeente: instemmingsvoorbehoud gemeenteraad
Contracteren met de gemeente: instemmingsvoorbehoud gemeenteraad

Contracteren met de gemeente: instemmingsvoorbehoud gemeenteraad

In de afgelopen jaren is er een aantal belangwekkende uitspraken verschenen over overeenkomsten met de overheid waarbij de overheid al dan niet gebonden was aan een op ambtelijk niveau tot stand gekomen (concept)overeenkomst of onbevoegd gedane toezeggingen (Contractsvrijheid: voorbehoud goedkeuring gemeenteraad Overheid en contractsvrijheid: Hoge Raad over het voorbehoud “goedkeuring college” Overheid en contractsvrijheid: voorbehoud goedkeuring college en Eilandgebied Sint Eustatius). De rode draad in de rechtspraak is dat een publiekrechtelijke instelling zoals de gemeente en de provincie, waarvan de vertegenwoordigingsbevoegdheid uit de wet volgt, in beginsel contractueel niet gebonden is aan de onbevoegd gesloten overeenkomsten of onbevoegd gedane toezeggingen. Wel kan er reden zijn voor aansprakelijkheid van de publiekrechtelijke rechtspersoon op grond van onrechtmatige daad (Vitesse). Ook kan de instelling onder omstandigheden zich niet verschuilen achter de voorwaarde ‘goedkeuring College’ waaronder de overeenkomst op ambtelijk niveau is gesloten gelet op het bepaalde in artikel 6:23 BW (supermarkt Almere).

De Hoge Raad heeft op 26 juni 2015 opnieuw een arrest gewezen over de gebondenheid van een gemeente aan een contract. Het volgende was het geval.

De gemeente Hof van Twente was benaderd door Landgoed Hof van Twente over de aanleg van een grootschalig recreatiepark. Door de gemeente was er een stuurgroep aangesteld die met het Landgoed onderhandelde over (onder meer) een samenwerkingsovereenkomst. Voor de gemeente was in het bijzonder van belang dat er geen permanente bewoning op het park zou kunnen plaatsvinden. De gemeente wenste dit naast vastlegging in het bestemmingsplan, ook privaatrechtelijk te regelen. Een verdere waarborg tegen permanente bewoning was gelegen in het voornemen van Landgoed om de exploitatie in één hand te houden. Tegen deze achtergrond kwam er een samenwerkingsovereenkomst tot stand tussen partijen. Ter uitvoering van de samenwerkingsovereenkomst werd er vervolgens onderhandeld over (onder meer) een realisatieovereenkomst. In de samenwerkingsovereenkomst was verder bepaald dat deze overeenkomst werd gesloten onder de voorwaarde dat deze van rechtswege zou zijn ontbonden indien er geen volledige overeenstemming zou worden bereikt over – onder meer – de realisatieovereenkomst en het bestemmingsplan. Verder werd aangetekend dat (kort gezegd) de Raad de bevoegdheid heeft om te zijner tijd haar goedkeuring te onthouden aan documenten die aan de Raad “dienen te óf zullen worden voorgelegd” waaronder de realisatieovereenkomst en het bestemmingsplan.

Tijdens de behandeling van de concept-realisatieovereenkomst door de gemeenteraad kwam aan de orde dat Landgoed niet langer van plan was om de exploitatie in één hand te houden, maar om over te gaan tot verkoop van de recreatiewoningen. De gemeenteraad heeft vervolgens een amendement op de concept-realisatieovereenkomst voorgesteld waarin uitponding werd verboden. Dit gewijzigde concept kon niet onmiddellijk door Landgoed worden geaccepteerd. Daarop heeft de gemeenteraad unaniem besloten het bestemmingsplan af te wijzen.  Landgoed stelt als gevolg daarvan schade te lijden.

Tussen partijen is (voor zover thans van belang) in geschild of de gemeente het voorbehoud van goedkeuring door de gemeenteraad van de realisatieovereenkomst kon inroepen. Deze voorwaarde werd door het Gerechtshof niet beschouwd als een totstandkomingsvoorwaarde, maar een ontbindende dan wel opschortende voorwaarde – het Gerechtshof laat dit in het midden. Het Gerechtshof oordeelde dat  de gemeente vanwege het bepaalde in artikel 6:23 BW geen beroep meer toekwam op die voorwaarde omdat – kort gezegd – Landgoed er in dat stadium van de onderhandelingen geen rekening mee hoefde te houden dat de gemeenteraad op het allerlaatste moment met betrekking tot het onderwerp uitponding aanvullende voorwaarden zou stellen.

De Hoge Raad stelt voorop dat de gemeenteraad een autonome positie heeft en dat “grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van een gemeente zonder instemming van de raad in gevallen waar de raad een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt. Dat geldt ook in gevallen waarin die formele positie wordt ontleend aan een contractueel voorbehoud van instemming (…). […] De zelfstandige beslissingsvrijheid van de raad brengt mee dat een wederpartij niet erop mag vertrouwen dat handelingen van het college de instemming van de raad hebben indien dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan toedoen van de raad zelf.
Vervolgens oordeelt de Hoge Raad “het bij Landgoed gewekte vertrouwen kan echter geen rol spelen voor zover dat niet is gewekt door toedoen van de Raad zelf, die immers krachtens het goedkeuringsvoorbehoud een zelfstandige en onafhankelijke positie innam en van wiens instemming de vervulling van de voorwaarde afhankelijk was gesteld.” Aangezien het Gerechtshof zijn beslissing heeft gebaseerd op gewekt vertrouwen vanwege andere omstandigheden dan die aan de gemeenteraad kunnen worden toegerekend, heeft het Gerechtshof ten onrechte beslist dat de gemeente geen beroep meer kon doen op het goedkeuringsvoorbehoud.

Beschouwing

Dit nieuwe arrest past goed in de lijn die de Hoge Raad in eerdere jurisprudentie over contractuele gebondenheid van overheden heeft uitgezet. De Hoge Raad houdt strikt de hand aan de scheiding tussen de verschillende publiekrechtelijke posities van het College en de gemeenteraad en de autonome positie van de gemeenteraad. Deze autonome positie brengt met zich mee dat de gemeente niet zondermeer gebonden is wanneer er zonder instemming van de gemeenteraad is gehandeld. Nieuw is dat dit niet alleen geldt in zaken waarin het publieke besluitvormingsproces de instemming van de gemeenteraad verlangt, maar óók indien er een contractueel instemmingsvoorbehoud is gemaakt. De Hoge Raad bevestigt verder nog eens dat de gemeenteraad een eigen afweging mag maken en dat een contractuele wederpartij er niet op mag vertrouwen dat handelingen van het College de instemming van de Raad hebben indien dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan handelingen van de gemeenteraad zélf.

Charlotte Raaimakers,
advocaat Overheid & Vastgoed

  • LinkedIn
  • Facebook
  • Twitter
  • Google Plus
  • del.icio.us
  • email
  • PDF
  • Print
Naar boven scrollen