Onrechtmatige overheidsdaad en formele rechtskracht

Het gezondheidsrecht is een ingewikkeld rechtsgebied waar men zich veelal door een wirwar van beleidsregels moet worstelen, die bovendien van tijd tot tijd (van inhoud) veranderen. Het is dan ook niet vreemd dat het voor niet-juristen haast ondoenlijk is om hun juridische positie goed te bepalen. Hoewel er advocaten zijn die in dit rechtsgebied goed thuis zijn, komt het toch voor dat een zorginstelling zich zelf door deze wirwar van regels probeert te worstelen. En daarbij fouten maakt.

De feiten
In de zaak die speelde voor de Rechtbank Den Haag liep een zorginstelling-in-oprichting, RoderSana, vast in de beleidsregels over – kort gezegd – de vergoeding van de kapitaallasten van de zorginstelling. Daarnaast geeft de zaak een goed voorbeeld van het snijvlak tussen privaatrecht en bestuursrecht. Het ging om het volgende.

In de zorgsector heeft een zorginstelling voor het kunnen verlenen én declareren van zorg. een zogenaamde “toelating” als zorginstelling van de Minister nodig. Wil de zorginstelling daarnaast enige vorm van bouw ondernemen (nieuwbouw of renovatie) dan diende zij daar een zogenaamde “toelating met bouw” voor aan te vragen. Zodoende was het de praktijk dat een zorginstelling naast een vergoeding voor de geleverde zorg door de overheid óók  haar kapitaallasten (via een bepaalde berekeningssystematiek van de Nederlandse Zorgautoriteit) door de overheid gedekt kreeg.

In de periode dat RoderSana haar nieuwe (verslavings)zorginstelling wilde oprichten, speelde er evenwel een beleidswijziging waarbij vanaf een bepaalde datum de kapitaallasten van een zorginstelling niet langer zouden worden vergoed. Vanwege een andere beleidswijziging zouden bovendien bepaalde GGZ-instellingen in het geheel niet meer voor vergoeding van (onder meer) kapitaallasten in aanmerking komen.

Voorafgaand aan de oprichting van de nieuwe zorginstelling voerde RoderSana gesprekken met het Ministerie van VWS en het hoofd van de bouwvergunningverlenende instantie over de gang van zaken omtrent “toelating met bouw” en vergoeding van kapitaallasten. Kennelijk hadden de betreffende ambtenaren niet beseft dat RoderSana onder de uitzondering voor GGZ-zorg viel.

RoderSana ontving nadien een besluit tot“toelating met bouw” waarin daarnaast (ten onterechte) aan haar werd medegedeeld dat een bepaald bedrag aan kapitaallasten door de overheid zou worden vergoed. Bij het voeren van onderhandelingen met zorgverzekeraars over de hoogte van de uit te keren vergoedingen, nam RoderSana dan ook geen vergoeding voor haar kapitaallasten mee. Nadat RoderSana vervolgens bij de overheid een verzoek om vergoeding van haar kapitaallasten indiende, werd dit evenwel bij besluit afgewezen.

Het proces
In het geding voor de rechtbank Den Haag vorderde RoderSana – kort samengevat – schadevergoeding van de Staat ter hoogte van het gemiste bedrag aan kapitaallasten omdat RoderSana (gelet op de mededeling van de Minister in het besluit) meende dat de overheid de kapitaallasten zou vergoeden, zodat RoderSana deze kapitaallasten niet door de verzekeraars heeft laten vergoeden.

De rechtbank stelt voorop dat het besluit tot afwijzing van de vergoeding van de kapitaallasten, weliswaar terecht was en formele rechtskracht had verkregen, maar dat “de Staat onder omstandigheden [desalniettemin] schadeplichtig [kan] zijn uit hoofde van onrechtmatige daad, indien zij in verband met een te nemen beschikking onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt en de betrokkene schade heeft geleden doordat deze heeft gehandeld in de door het optreden van de Staat gewekte veronderstelling dat in andere zin zou worden beschikt (HR 2 februari 1990, NJ 1993, 635 ).”

Of de Staat vervolgens in het concrete geval schadeplichtig is, “hangt af van de omstandigheden van het geval, bijvoorbeeld wat de voorgeschiedenis is geweest en wie de informatie heeft verstrekt. Van een gehoudenheid tot vergoeding van dergelijke schade kan evenwel eerst sprake zijn indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven (HR 25 mei 2012, LJN BW0219).”

Aangezien RoderSana zich nadrukkelijk heeft laten informeren over de vraag hoe de regelgeving in elkaar stak mocht zij vertrouwen op de juistheid van de mededeling in het besluit tot ‘toelating met bouw’, die bovendien van een gezaghebbende bron (het Ministerie van VWS) afkomstig was.

Het kan RoderSana bovendien niet worden verweten dat zij zich niet verder in de regelgeving had verdiept nu ook de Staat zelf had aangegeven dat de regelgeving complex was en bovendien zelf lange tijd van een verkeerd juridisch kader uit was gegaan. Ook kan RoderSana, naar het oordeel van de rechtbank, niet worden verweten dat zij geen navraag had gedaan bij het orgaan dat op het verzoek om vergoeding van kapitaallasten zou beslissen “omdat zij de Minister van VWS als het hoogste gezag mocht beschouwen en geen rekening hoefde te houden met de mogelijkheid dat sprake was van een vergissing. Dat RoderSana geen nader onderzoek heeft gedaan en mogelijk beter had kunnen weten, kan slechts een factor zijn die te zijner tijd in de schadestaatprocedure eventueel invloed kan hebben op de omvang van de toe te kennen schadevergoeding.”

De uitspraak in deze zaak lijkt mij duidelijk en terecht, maar het betreft hier dan ook een vrij uitzonderlijke casus. In de meeste gevallen wijzen de feiten immers niet zo duidelijk in de richting van een overheidsaansprakelijkheid. Wanneer u (als overheid of instelling) te maken krijgt met een (dreigende) aansprakelijkstelling, laat u zich dan adviseren over uw zaak. Wij staan u graag te woord.

Charlotte Raaimakers, advocaat overheidsaansprakelijkheid